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对我国污泥处理处置产业政策的探讨

浏览次数:32  更新时间:2018-03-20

对我国污泥处理处置产业政策的探讨

 

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  一、我国污泥处理处置产业政策亟待制定

  污泥处理处置是一项极具潜力的环保产业。2009年12月召开的中央经济工作会议明确提出,要把节能环保产业作为新兴战略性产业发展,这不仅是改善环境质量、实现长远发展的重要抉择,也是现实经济结构调整的重要任务。

  根据“十一五”规划,我国污泥处理处置投资需求为473亿元,产业发展初露端倪,但仍面临基础薄弱、资金不足、管理缺失等问题。污泥处理处置产业的健康有序发展除靠市场力量推动外,还需政府综合利用经济、法律和行政调节手段扶植,制定科学、有效的产业政策。

  产业政策根据其内容可分为产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策等。我国住房和城乡建设部、环境保护部以及科学技术部于2009年2月联合发布了《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策(试行)》,技术政策可为工程设计、施工、运营、监管提供技术依据,能够有效地促进技术创新和产业发展。与此同时,污泥处理处置相关的经济、法律和行政调节等产业结构政策,市场监督、公共投资、资源调配等产业组织政策,根据地区间差异制定的产业布局政策等产业政策的其他组成部分仍缺乏系统性,尤其是收费、财税、金融、监管等政策的不明确更是制约着污泥处理处置产业的市场发育和发展,亟待研究和制定。

  二、国内外污泥处理处置政策

  目前,欧美等发达国家一般由水务运营企业负责污水的收集处理以及污泥的处理,由专业公司负责污泥的处置利用,其运营经费主要来自污水处理方面的各项收费,污泥产品销售收入以及政府补贴比例较小。立法机构和政府通过制定污泥处置的法规和标准等管理污泥处置活动,环境、市政等主管部门发放许可并按照法规和标准进行监管,因此法规和标准对污泥处理处置产业发展有直接影响。

  欧盟目前并无明确的污泥处理标准,尤其是对削减病原体以及有机污染物的规定。土地利用为污泥处置提供了可持续的解决方案,因此在污泥泥质符合公众健康和环境保护要求的前提下,欧盟委员会鼓励对污泥进行土地利用。大部分欧盟国家的污泥允许最大用量约为5吨干污泥/(公顷?年),通常用于农田的污泥不超过2~3吨/(公顷?年)。当前欧盟污泥农用标准仅对重金属做了规定,由于过去20~30年所有成员国的重金属含量持续下降,因此重金属几乎不构成污泥施用的限制因素。当前的限制因素一般为营养物质,因此部分国家规定了农用污泥的氮元素标准,这一方面是由于氮、磷、钾是植物生长的三种重要营养物质;另一方面由于氮循环的复杂性、多种流失途径以及在土壤中的存在问题,氮的环境影响最大。此外,当前的欧盟委员会工作文件正考虑对污泥中部分种类有机污染物设定限值。欧盟的农业政策改革对污泥土地利用起到推动作用。2005年1月以来,共同农业政策(CAP)补贴开始执行交叉遵守(cross compliance)原则—基于环境与公共健康的最低标准,农民应保证营养施加量与农作物利用速率、环境法规及任何可减小投资的替代活动相符,这有助于提高农民使用污泥的积极性。

  美国长期以来一直推行污泥资源化利用政策,同时制定了相关法规的定期修订计划。美国现行的《污水厂污泥利用与处置标准》(40CFR503)于1993年3月22日开始实施,包括总体要求、污染物限值、管理规定、操作标准、监测频率要求、记录及报告制度等。法规对污泥土地利用、填埋及焚烧等三种污泥处理处置方式作了规定,此标准制定历时10余年,广泛听取了公众与私人意见。美国的污泥利用存在三级约束:联邦标准、州标准、地方标准,由上至下的各级标准越来越严格。40CFR503标准中污泥管理的相关规定较少,因此出现了一些对项目设计和实施的过程细节的规定,此类技术规定对法规进行补充。1995年美国环保局发布了新版设计手册:市政排泄物和污泥的土地利用。各州也制定了相应导则,此类文件通常包括用地的选择、规划及设计。选择污泥用地时应考虑限制污泥应用物理条件,如坡度和平整度等地形因素、输送便利性、土壤特性、植物特性、水源特性及气候条件等。

  当前我国污泥处理处置产业市场正处于初步发展阶段,相关设施的建设和运营通常以国有企业为主体,费用来源主要为污水处理费、政府投资和补贴,因此各地方性污泥处理处置政策以对收费保障、财政补贴和企业融资的规定为主。

  在2009年北京市政府向北京市人大提交审议的《北京市水污染防治条例(草案)》(送审稿)(以下简称《条例》)中,规定污水处理设施运营单位对所产生污泥的贮存、运输、处理、处置全过程承担污染防治责任。北京市人大城建环保委员会对《条例》的审议意见指出,各级人民政府可通过政府投资或者其他方式筹集资金,统筹考虑污泥处理处置问题。江苏省环境保护委员会于2009年3月下发了《关于推进全省污水处理厂污泥无害化处置工作的通知》,提出到2010年全省所有城镇生活污水处理厂和工业废水集中处理厂污泥基本实现无害化处置。要求各地在政府对列入国家鼓励发展的污泥处理处置技术和设备按规定给予财政和税收优惠;对社会力量建设的采用先进技术的污泥处置项目,要优先安排环保引导资金。要求建立污水处理收费政策和污泥处置费的提取和支付机制,对污泥排放和未达到无害化处置要求的企业加收排污费。浙江省环保厅等9部门于2008年12月联合出台了《浙江省污水处理设施污泥处置工作实施意见》,指出应建立污泥处置的价格补偿机制,将污泥处置的费用纳入污水处理成本,同时根据固体废物有偿处置的原则,运用价格杠杆推动污泥的无害化处置工作。统筹安排环境保护财政专项资金,同时在循环经济、技术改造和环保补助等专项资金框架内对污泥处置项目建设、适用技术和装备的推广应用等方面予以倾斜,进一步深化金融和环保部门之间的协作,加强对污泥处置项目的信贷支持和金融服务。

  三、对我国污泥处理处置产业政策的建议

  从总体上看,应坚持以科学合理、因地制宜的方针制定污泥处理处置设施建设和运营的保障性、鼓励性政策。为使污泥处理处置工作在全国范围内协调发展,基础性投资宜通过中央政府的转移支付在全国各地区分配使用,应根据各地区经济社会发展水平和自然条件,灵活制定,也要充分考虑非政府投资项目的情况制定以下政策。

  1、收费保障政策

  我国污泥处理处置资金严重不足。根据以往的资料,发达国家污泥处理投资已占污水处理厂总投资的50%~70%,而我国只占污水处理厂总投资的20%~45%。目前我国的污水处理费体系中污泥处理处置费用比例过低,无法满足污泥处理处置的需要,因此应根据各地实际情况,制定合理的污泥处理处置收费政策和体系。

  应完善污泥处理收费体系。明确将污泥处理处置运营成本列入污水处理收费,适时开征污泥处理费,同时建立合理的价格调整机制,分阶段提高收费标准;设立专户单独核算,专款专用于城市污泥处理处置设施的建设、运营、维护,切实保障经费及时支付。

  应加强宣传教育和公众参与程度,提高全社会对污泥处理处置问题的认识,为污泥处理处置收费工作奠定社会基础。应适当考虑对弱势群体实行污泥处理费补贴制度。

  2、财税优惠政策

  采取鼓励和扶持污泥处理处置产业发展的财政、税费优惠措施,以财政补贴、税费减免等经济杠杆引导和支持企业从事污泥处理处置工作。

  (1) 建立经费补偿机制

  财政加大投入力度,如每年安排专项资金用于制定污泥处理处置专业规划、政策研究、技术进步及前期工作的补贴等;建立污泥处理处置设施建设和运营环节的财政补贴渠道,结合工作成效给予投资补贴、利息补贴、贷款或担保等;拓展财政补贴来源,政府将城市基础设施维护费和住宅市政配套费按照一定比例用于建立污泥处理处置项目补偿基金,适当发行政府债券等用于补充污泥处理处置费用的不足;污泥处理处置项目免交城市基础设施配套费及城市规划综合技术服务费;将污泥处理处置工程列入环保补助资金重点支持项目,安排各项专项资金按照一定比例支持污泥处理设施建设和运营;加快符合条件的污泥处理处置企业的高新技术企业资质认定工作,享受相关优惠政策;争取利用国外优惠贷款或赠款,用于污泥处理处置设施建设;污泥处理处置生产用电按民用或大工业电价缴纳电费。加快污泥处理处置设施的改造和新建项目的核准、备案,采取行政划拨方式提供项目建设用地,减免土地税。

  (2) 建立运营税负减免机制

  根据《中华人民共和国企业所得税法实施条例》,污泥处理处置企业享受一定的减免征企业所得税政策。建议将污泥资源化产品收入列入《资源综合利用企业所得税优惠目录》享受所得税减计收入政策;满足一定标准的污泥处理处置企业享受免征增值税政策;将污水处理劳务免征增值税的政策扩展到污泥处理处置领域;免收污泥处理处置收费的营业税;对污泥处理处置设备实行加速折旧政策。

  (3) 保障污泥资源化产业的稳定收益

  对污泥资源化利用产品优先采购。完善资源综合利用产品的认定工作,把资源化利用的污泥列入《资源综合利用目录》;对污泥资源化利用产品作出明确限定,将消化产生的能源、以污泥为原料的建材、污泥复合肥等产品列入优先采购名录,规定政府部门投资的建设项目在保证安全和使用功能的前提下,优选一定比例以污泥为原料的建筑材料。

  对污泥资源化产品指定政府采购价格。以污泥作为辅助燃料生产的电量按照可再生能源确定上网电价,同时参照城市生活垃圾发电厂电价补贴标准,按掺烧比例享受补贴。此外,对于污泥陶粒、污泥熔融料、污泥生态水泥、污泥燃料、污泥型煤粘合剂、污泥复合肥等指定用于政府部门投资的各类项目时,也应不低于同类产品的价格采购。

  根据污泥资源化产品产生的碳减排量和节约的不可再生资源量取得收益。按照发展循环经济和低碳经济的要求,污泥资源化产品替代不可再生资源产品时,计算由此产生的碳减排量,通过在碳交易市场出售温室气体减排额获益;如碳排放交易近期无法实现的,政府应考虑将碳排放超预算企业的罚款转移支付给污泥资源化产品供应商。

  3、投资运营政策

  制定鼓励多元化投资的政策。在争取政府划拨污泥处理处置专项资金的同时建立多元化的污泥处理处置融资渠道,广泛吸纳国内外各类资本。鼓励成立专业污泥处理处置企业,实现污泥的集约化和产业化经营。

  (1) 采取多种经营形式

  鼓励外资、金融机构、上市公司、民营资本等各类投资主体,通过投资、参股、承包、托管、租赁、特许经营等形式参与污泥处理处置设施的建设和运营。

  (2) 建立多元化投资体制

  引导创业投资、风险投资机构和基金支持企业发展。支持企业在境内外上市,鼓励企业利用企业债券、公司债券、短期融资券和中期票据进行融资。建立政府与金融机构沟通协调机制,搭建政、银、企沟通合作平台,推动各金融机构加大信贷支持力度。积极探索和创新外资利用方式,加强与世行、亚行等国际金融组织的合作,引进资金、技术和先进的管理经验。

  (3) 提高企业竞争力

  重点支持核心竞争力强的企业和企业集团,提高其规模效益和市场竞争力;培育环境工程总承包公司;积极引导中小型环保企业向专业化方向发展,为企业集团和总承包公司提供专业化配套服务。

  4、行业监管政策

  通过政策引导,将污泥处理处置工作由行政手段直接管理为主逐渐转变为依靠法律法规进行法制化管理为主。特别是政府部门要转变职能,由污泥处理处置的投资者、管理者和经营者,转变成为产业化经营的指导者、培育者和监督者。

  (1) 建立市场化管理制度

  根据污泥处理处置产业政策,监督设施建设、运营市场化过程中操作程序的合法性,维护公正、公平、公开的市场竞争环境。不允许将未经稳定化处理的污泥外运填埋。污泥填埋场严格执行国家和地方标准,加强对场地选择、防漏措施、渗沥液与填埋气体收集与处理、环境影响和安全进行检查和监控。

  (2) 建立全过程管理制度

  政府主管部门除了制定相应的鼓励政策外,还应该对污泥处理处置全过程加强监管,避免产生二次污染。城镇污水处理厂、污泥运输单位和各污泥接收单位建立污泥转运联单制度,并定期将记录的联单结果上报地方相关主管部门。建立完备的检测、记录、存档和报告制度,并对处理处置后的污泥及其副产物的去向和用途进行跟踪和报告,相关资料至少保存5年。建立污泥动态信息收集上报系统,包括各个污泥源的产生量、中间环节的处理处置量以及终端土地利用情况,形成一系列数据报表及数据库,为数字化管理提供信息基础;在现有管理办法基础上,逐步建立基于污泥监测、检查、监督、执法的相关地方法规、条例、标准、制度等政策体系。

  (3) 引导建立污泥产业链

  理顺污泥处理处置上下游企业的关系,建立动态发展的循环经济产业链。主动协调与促成污泥处理处置企业与相关企业联合,以污泥为纽带实现上下游企业的共赢。如利用发电厂余热对污泥进行干化处理,污泥干化产品可作为低品位燃料用于发电,使热电厂既减少了资源浪费又增加了新的能量来源,污泥燃烧灰渣也可用作制作砖瓦等建材的原料,从而实现了发电厂、污泥处理企业、建材企业的共同发展;污泥经高温发酵处理后生产的营养腐殖土,可用作园林绿化或农业有机肥,也可作为垃圾填埋场覆盖土,从而实现了污泥处理企业、农业生产者及环境卫生企业的互利共赢。

  (4) 加强组织领导

  污泥处理处置涉及面广、政策性强、管理部门多,建议由政府牵头成立污泥处理处置工作领导协调小组,组织协调解决污泥处理处置工作中的实际问题,研究制定有关污泥处理处置设施建设、运营、收费管理、市场准入等方面的配套政策,力求通过组织领导,使各部门有效衔接和配合,逐步规范污泥处理处置的产业化管理。

  污泥处理处置是一种公共服务,产业的健康发展需要政府制定科学、有效的产业政策。通过对我国污泥处理处置产业政策的制定现状和发展趋势的分析,提出应重点发展如下政策:以污泥处理处置价格体系为核心的收费保障政策;以经费补偿、税负减免和产品采购机制为核心的财税优惠政策;以多元化渠道融资为核心的投资运营政策;以市场化准入机制、全过程管理制度为核心的行业监管政策。同时,污泥处理处置产业政策制定时应充分考虑到各地区的经济社会发展水平和自然条件,做到统筹兼顾、合理指导。

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